시민의 억울함을 해소하고 권익 구제의 초석을 세우다

법 전문성으로 적극행정을 이끄는 대한민국 옴부즈만계의 산증인, 지영림 동문(법학 82)

법은 세상을 바라보는 눈

민주주의란 무엇인가. 수많은 학자들의 질문과 답변 속에서 찾을 수 있는 한 가지 가장 근본적인 개념은 바로 국민이 주인인 정치체제라는 것이다. 하지만 우리 역사에는 실제로 다수의 국민들이 주인인지 소수의 권력자들이 주인인지 알 수 없을 만큼 크고 작은 부당한 일들이 수없이 되풀이돼 왔다. 근대사의 큰 획이라 할 만한 사건인 ‘동학농민운동(1894)’의 발단도 고부 군수의 횡포 때문이 아니었던가.

법은 사회적 규범으로서 국가와 시민의 책임과 권리를 강제하고 있지만 안타깝게도 실생활의 모든 사안을 해결해 주지 못한다. 그렇기 때문에 법망을 빠져나가는 사안들이 끊임없이 발생하고, 시대에 맞는 새로운 법의 제정과 개정이 필요하기도 하다. 때로는 행정기관의 어떠한 행정처분으로 억울한 일을 당했는데 법의 도움을 받을 수 있는 방법이 없는 경우도 발생한다. 

법의 공정함이 좋아서, 억울한 사람이 생기지 않게 하겠다는 포부를 품고 법 공부를 시작했다가, 일찌감치 법을 만드는 현장에서 법과 현실의 괴리를 체감하고 남들이 생각조차 하지 않았던 길, 법을 집행하는 행정 현장으로 달려가 평생을 바친 이가 있다. 법학박사이자 우리나라 권익 구제 분야의 선구자인 1세대 옴부즈만(Ombusman) 지영림 동문이다.

지영림 동문은 법무부 법무심의관실에서 공직 생활을 시작해 국민고충처리위원회 창립부터 국민권익위원회(2008년 국민고충처리위원회, 국가청렴위원회, 국무총리 행정심판위원회를 하나의 기관으로 통합) 전문위원, 서울시의회 입법담당관을 역임했다. 다년간 쌓은 권익 구제의 실무 경험과 법률 지식을 바탕으로 국내 유일의 독임제 옴부즈만제를 도입한 시흥시 호민관을 맡아 4년간 2번의 임기를 수행하며 민원인들이 만나기 어려운 행정기관 부서장들과 민원인들이 한자리에 모여 갈등 해소 방법을 모색하는 호민회의를 개최했다. 이를 통해 조사 과정에서 민원을 해소하는 조정률 증가와 수용률 98%라는 놀라운 권익 구제 성과를 냈다. 그리고 올해 5월 경기도 옴부즈만으로 자리를 옮겨 국가, 기초지자체, 광역지자체에 이르기까지 새로운 도전을 이어가고 있다.

권익 구제의 길에 뛰어든 지 30년이 넘었다. 그에게 법은 세상을 바라보는 ‘눈’이고 ‘창’이었지만, ‘기술’로서가 아니라 사람을 사람으로서 존재하게 하는 ‘인권’과 ‘권익’의 눈이었다.

“법은 세상을 보는 저의 눈과 같습니다. 하지만 법률을 기술로 생각하지 않아요. 아시는 것처럼 법은 ‘도덕의 최소화’입니다. ‘인간이 이것만큼은 지켜야 돼.’라는 그릇이라고 할까요. 세상엔 여전히 억울함이 넘쳐나고, 법은 멀기만 하다는 현장의 목소리들에 고개를 끄덕일 즈음, 새로운 기관(국민고충처리위원회)이 국내 최초로 설립된다는 소식이 들렸고, 법 전문성을 가지고 행정을 변화시키는 새로운 일을 해 볼 수 있다는 기대에 가슴이 뛰었습니다. 자원해서 국민고충처리위원회의 창립 멤버가 됐고, 그렇게 권익 구제의 길을 걷게 된 것이죠.”

아버지와 은사님들로부터 배운 ‘인간’을 생각하는 법 정의

권익 구제의 길로 들어선 지영림 동문은 자신의 역할이 필요한 곳이라면 어디라도 사명감을 가지고 발 벗고 나서왔다. 현재 그는 경기도 옴부즈만, 한국데이터산업진흥원 시민감사관, 권익위 전국협의회 공동의장 등 많은 직책을 맡고 있다. 그가 하고 있는 다양한 일들은 ‘억울한 사람들을 구제하기 위한 중재자’라는 하나의 주제로 수렴된다. 지 동문은 남들과는 다른 관점으로 사안을 바라볼 줄 아는 시각을 가졌다. 그의 남다른 시각은 법학계에서는 행정으로 가버린 사람, 행정에서는 제 식구가 아닌 외부 전문가로 여기는 오랜 경계인 생활에서 나온 것이다. 법학을 하며 각인된 ‘정의에 대한 갈증’과 ‘리걸 마인드’는 낯선 길조차 한 발짝씩 앞으로 나아가는 힘을 만들었다. 

지 동문이 이러한 올곧은 가치관을 갖기까지는 아버지의 영향이 매우 컸다. 혼자 딸을 키우신 아버지는 어린 시절부터 법학을 공부해서 억울한 사람이 없도록 도와주라고 늘 강조하셨다. 고등학교 시절에는 오히려 수학과 생물 등 이과 과목에 탁월함을 보여 순수과학을 전공하라는 권유를 계속 받았지만 지 동문은 아버지의 염원대로 법대에 진학했다. 

그 시절은 고등학생도 데모에 참여하던 때였는데, 학교는 총학생회장(학도호국단장)인 그가 대외활동 참여를 하지 않도록 각별히 신경 써 주었고, 공비에게 임산부이던 막냇동생을 잃은 아버지는 돌멩이를 집어 드는 딸내미를 감당할 수 없으셨던지, 이유 불문하고 대학 학생회 활동도 금지시키셨다. 지 동문은 더욱 ‘법의 정의’를 파고들었다.

석사 마지막 학기에 아버지께서 세상을 떠나셨다. 조교 생활을 하고 있었는데 교수님께서 겨울부터 봄까지 중환자실에 계셨던 아버지 곁을 지키게 하셨고, 아버지께서 돌아가시고 난 후 논문 쓸 시간이 20여일밖에 안 남은 상황에서 조교 행정 일을 멈추고 논문만 쓰라고 하셨다. 박사 입학 후에는 외부 장학금 지원은 물론 빠르게 학위를 마치고 법무부 일을 시작하는 과정을 소개해 주시는 등 하나부터 열까지 큰 사랑과 배려를 베풀어 주셨다. 학창 시절 여러 은사님들이 베풀어주신 가르침과 사랑은 오늘날 지 동문이 세상에 선한 영향력을 미치게 하는 단단한 공력이 됐다.

“81년 정법대학에서 법과대학으로 독립하면서 분위기가 전환되긴 했지만, 연세법학은 오랫동안 사시를 권장하지 않았어요. 연세 창립정신처럼 ‘자유로운 정신’을 추구하고 ‘실체적 진실’에 다가가고자 하는 학풍이 강했지요. 은사님들께 배운 모든 가르침이 다 귀중한 것인데, 특히 제게는 ‘법을 만드는 이들은 법을 깰 수 있어야 한다.’는 말이 가장 큰 울림으로 다가왔습니다. 당시 법학계에서는 모두 M&A는 허용돼서는 안 된다고 했는데, 저는 새로운 시각으로 M&A를 허용하는 입법이 돼야 한다는 박사학위 논문을 썼지요. 그런 제자를 격려해 주신 은사님들이 계셨기 때문에 다른 시각으로, 다른 장에서 활동하는 일에 주저하지 않을 수 있었습니다.”

80~90년대 법을 깊이 있게 공부한 사람들은 대부분 사법기관에서 일하거나 법학자의 길을 선택했다. 행정으로 인한 권익 구제에, 더구나 소송 이외의 방법에 관심을 갖는 이는 거의 없었다. 행정기관의 처분으로 부당함을 겪게 되는 경우, 대부분의 사람들은 소송이나 심판만을 생각한다. 그러나 비용과 시간 그리고 행정이라는 전문 분야의 정보 불균형으로 인해 개인이 행정의 부당함을 바로잡는 일은 곁에 변호사가 함께 해도 상당한 어려움이 있다. 지 동문은 그 빈틈을, 법이 해결해 주지 못하는 시민들의 눈물을 보았다. 옴부즈만 제도는 행정으로부터 억울함을 겪는 시민들을 도와줄 수 있는 최선의 방법이었다.

민주주의 제도의 히든 챔피언, 옴부즈만

행정은 전문화되고 기능적으로 세분화돼 있어 시민들이 행정기관과 다툼을 벌이는 일은 매우 어렵다. 행정 전 분야에 걸쳐 정보 공개가 이뤄지고 있지만, 그 정보를 읽어내고 가공하는 능력은 고도의 전문성과 경험이 없다면 불가능한 일이다. 이런 행정 현장에서 위법부당한 행정기관의 처분으로 인해 권익 침해가 발생하거나, 불합리한 제도로 인해 불편을 겪는 시민들의 권익 구제를 하는 일이 바로 지 동문이 하는 일이다.

억울함을 겪는 이들의 이야기를 듣고 독립적이고 객관적인 관점에서 어떻게 행정을 움직이면 문제를 해결할 수 있을지 방안을 찾는 것이 옴부즈만의 역할이다. 옴부즈만은 법은 물론 행정에 대한 전문지식과 상당한 경험 그리고 어려움을 겪는 이들과 공감할 수 있어야 한다. 그렇다 보니 대부분의 기관에서 교수, 법조인, 행정가 출신의 전문가를 옴부즈만으로 선발하고 있다.

“옴부즈만은 제가 배운 제도 중에서 가장 민주적인 제도입니다. 너무나 좋은 제도임에도 불구하고 상대적으로 빨리 정착하고 발전하고 있지 못해서 안타깝지요.”

전 세계에 옴부즈만 기관들이 200여 개에 달하고 각 나라의 상황에 따라 갈등 관리, 권익 구제, 규제 혁신, 인권, 청렴 이슈 등에 권고를 통한 실효성 확보 등 다양한 방식으로 적용시키고 있다. 민주주의 역사가 오래된 유럽, 옴부즈만 제도가 처음 시작된 스웨덴 같은 곳에서는 옴부즈만의 독립성도 상당히 보장되고 있지만 이제 15년 정도의 짧은 역사를 가지고 있는 우리나라 지방 옴부즈만 제도는 더디게 성장하고 있는 중이다.

“1994년 고충처리위원회가 설립되고 접수된 가장 많은 사례는 도시계획 장기 미집행 사건이었어요, 20년 이상 국가나 지자체가 도시계획선만 그어 놓고 개인의 재산권을 장기간 침해하는 사건들에 대해 조속히 집행하지 못하면 해제하도록 하는 제도개선을 만들었지요. 또한 암 투병으로 병원 치료를 받고 있는데 세금 체납으로 보험이 압류돼 치료비 부담이 안 되는 고충 사건에 대해서 병원 치료에 소요되는 단순 보장성 보험들은 압류하지 못하도록 시정 권고와 제도개선을 했었죠.”

소액 보장성 보험 압류 금지 제도개선은 국가의 세수 확보보다 국민의 인권을 우선시한 옴부즈만의 대표적인 권고안 중 하나다. 지영림 동문은 세상의 정의감은 ‘인권’과 ‘안전’ 두 가지 축으로 이야기할 수 있다고 말한다. 

“2017년 촛불혁명 이후 국민들의 세상에 대한 정의감이 매우 강해졌어요. 그 이후의 군중은 ‘대중’이라고 안 하고 ‘다중’이라고 표현합니다. 그들이 판을 바꿨죠. 절대로 억울한 것을 참지 않고 어떤 방식으로라도 저항하고 표출하고자 하죠. 그렇다 보니 권리 주장도 양극화돼 있어요. 게다가 집단화되기도 해서 오늘날 ‘다중’의 특성처럼 돼 버렸지요. 갈등을 조정하는 일이 더욱더 중요해졌습니다. 공론화시켜 숙의과정을 거치고, 이전보다 더 많은 검토가 필요합니다. 인권과 권익에 대한 관심, 안전에 대한 관심이 높아져 종합적인 측면에서 살펴보는 옴부즈만의 역할이 매우 중요해졌다고 봅니다.”

행정기관과 민원인 양측이 모두 만족할 수 있게 권고한다는 건 상당히 어려운 일이다. 지영림 동문이 최선의 권고안을 도출하기 위해 지키는 원칙은 억울함을 느끼는 민원인과 행정기관의 입장을 모두 ‘제대로 경청하는 것’이다. 때로는 이 과정 속에서 해결점을 찾기도 한다. 민원인은 다른 표현을 하고 있으나 실제 행정을 몰라 표현을 다르게 하고 있는 경우들을 많이 보았다. 제대로 소통을 하다 보면 진정 원하는 것을 발견하게 되고, 행정기관을 설득하기 위해서는 시민의 시각을 견지하며 현장성 있는 질문을 제대로 하는 것이 중요하다. 의결서를 작성할 때 주의하는 것은 시민의 억울함을 풀기 위해 행정기관이 해야 할 일을 분명하게 기재하고, 행정기관이 일할 때 근거가 될 법, 판례, 사례들을 다양하게 제시하고자 한다. 이 모든 일들이 행정과 법을 명확하게 잘 아는 전문가만이 해낼 수 있는 것들이다. 

지영림 동문이 옴부즈만의 직무에 대해서 늘 하는 말이 있다. 옴부즈만은 제3자의 중립적이고 독립적인 시각으로 해결점을 찾아야 하기 때문에 시민들과 행정기관 양쪽으로부터 모두 원성을 들을 수 있는 고독한 자리다. 그렇지만 옳은 일이고 민주주의 발전에 있어 꼭 필요한 역할이기에 그는 행복하다.

국민권익위원회와 지방자치단체의 옴부즈만

국민권익위원회는 국민고충처리, 부패방지, 행정심판 기능 등을 수행하는, 한 마디로 반부패 총괄기관이다. 2008년 2월, 국민고충처리위원회와 국가청렴위원회, 국무총리 행정심판위원회가 통합돼 국민권익위원회가 출범했다. 지 동문은 전문위원으로 조사관들과 함께 사건 처리와 검토를 맡았고, 옴부즈만 제도의 발전을 위한 제도적 연구, 대통령 업무 보고서 작성, 기관 홍보 대변인 역할까지 전방위적인 업무를 도맡았다. 한편 정부가 바뀔 때마다 위원회 제도는 수모를 겪기도 한다. ‘위원회가 너무 많아 없애야 한다’, '통합해야 한다’ 등. 이런 경우 전문위원은 기관의 고유한 기능을 유지시키기 위해 국회에 가기도 하고 공청회를 열기도 한다.

현재 중앙행정기관인 국민권익위원회에서 옴부즈만 제도를 운영하고 있지만, 각 지방자치단체에서도 다양한 형태로 옴부즈만을 운영하고 있다. 지자체마다 여건이 달라 표준화와 체계적 지원, 독립성, 전문성 보강은 매우 절실하다. 현재 전국 243개 지자체 중에 52개 지자체만이 옴부즈만 기관을 두고 있으며 기관의 존재 형태, 명칭, 운영 방식 등은 모두 다르다. 지영림 동문은 올해 3월 결성된 옴부즈만 전국협의회 1대 공동의장으로 선출됐다. 전국협의회는 법에 기초해 만들어진 최초의 옴부즈만 전국협의회로 국민권익위원회의 지원을 받고 있다. 국민권익위원회와 전국협의회는 지자체 옴부즈만 설치를 확장하는 데 노력하고 있다. 인구 50만 명 이상의 도시는 옴부즈만을 필수 설치하도록 하는 입법안이 현재 국회에 계류 중이다.

지 동문이 생각하는 ‘법 정의’는 무엇일까. 그는 오늘날 법을 공부해야 하는 이유를 권익 구제와 연결해 설명한다. 아리스토텔레스가 “다른 걸 다르게”라는 배분적 정의를 이야기한 이후로도 여전히 우리는 다른 걸 다르게 포용적으로 살피지 못하고 있고, 플라톤이 “이 부패한 세상”이라고 한탄한 지 2천4백여 년이 지난 지금도 우리는 각종 부패한 사건들과 마주하고 있다. 

“권익 구제는 일부 전문가들의 몫이 아니라 우리 모두의 할 일이라고 생각해요. 그러기 위해서는 법이 현장에서 살아서 움직일 수 있도록 쉽고, 이용자 시각이 반영된 법체계를 갖춰야 합니다. 지금의 법은 너무 복잡하고, 이용자들이 자의적 해석을 할 만한 구조를 가지고 있기도 합니다.”

행정 일선에 있는 일부의 전횡에 의해 일방적으로 흘러가버리는 부당한 일들을 조금이라도 막는 것, 보이지 않는 것들을 마주하려는 용기, 법을 단순히 기술적으로 접근하지 않도록 하는 것 그리고 억울함으로 일그러져 있는 얼굴을 마주할 때 그들의 이야기를 외면치 않는 것이 이 시대를 사는 우리가 그리고 옴부즈만이 해야 할 일이라고 믿고 있다.

선한 영향력의 외연 확장을 꿈꾸며

지영림 동문은 현재 우리 대학교 법무대학원에서 객원교수로 강단에 서고 있다. 그동안 ‘갈등관리와 법적 규제’, ‘예술작품과 법적 규제’, ‘기업윤리와 사회적가치’, ‘자치행정법’ 등 사회적으로 중요한 사안들을 수업으로 개설했고, 이번 학기에는 ‘로컬 소셜 벤처의 법적 과제’를 강의했다. 현장에서 법으로 문제를 풀다 보면 다양한 문제의식들이 생기기 마련이고, 중요한 사회적 이슈와 과제들을 바로 강의실로 가져왔다. 매 학기 다른 커리큘럼의 수업을 준비한다는 것은 보통의 열정으로는 불가능한 일이다. 법이 시대적으로 살아있기를, 자신의 강의가 학생들에게 실질적인 도움과 선한 영향력으로 작동하길 바라기에 매 순간 최선을 다하고 있다.

지 동문은 2007년 이전에는 학부생들에게 ‘법학개론’을 강의하기도 했다. 교양과목으로 강의를 들은 학생들 중에는 법학으로 전공을 바꾼 학생들이 적지 않다. 늘 최선을 다하고자 애쓰고 있지만 자신의 강의가 누군가의 인생을 바꿔 놓는다는 것이 과연 잘 하는 것인지 두려운 마음도 있다. 

한 가지 분명한 것은 물질적인 것에만 천착하는 고도 자본주의 시대에도 사회적으로 옳은 일을 하는 것에 관심 있는 사람들이 있다는 것이고, 그러한 사람들이 하나둘 모여 선한 영향력이 확장될 것이라는 사실이다. 그래서 지 동문은 옴부즈만 양성 플랫폼을 만들고자 하는 꿈을 품고 있다. 권익 구제 분야의 외연을 확장하고 싶다. 단순히 옴부즈만뿐만이 아니라 각종 분야의 권익 구제로 옴부즈만의 영역을 확장시키고, 이 일을 하는 사람들의 역량을 강화하고 조직화하는 일을 하고 싶다. 

정의로운 세상을 만드는 데 뜻이 있는 연세의 후배들에게 지 동문은 현실에 절망하지 말고 정진할 것을 당부한다.

“부패는 히드라와 같아서 아무리 도려내도 더 많은 것이 빠른 속도로 자라 나온다고 합니다. 상황 하나하나를 볼 때는 실망스러운 순간들도 많고 절망하는 찰나들도 있을 터이나, 힘들면 때로 쉬기도 하며 꾸준히 멈추지 말고 본인의 목소리를 찾아가라고 말씀드리고 싶습니다.”

여러 가지 일을 동시에 하느라 늘 워커홀릭으로 지내는 지영림 동문은 따로 취미를 즐길 만한 시간도 없이 바쁘지만, 스트레스를 받으면 내면의 목소리와 딱 맞는 구절을 만날 때까지 책을 읽기도 하고, 멍 때리기도 하고, 여행도 다니고, 운동을 하기도 한다. 요즘은 특별히 코로나19로 발이 묶여 있긴 하지만 눈으로 보고 다른 곳의 공기를 느끼는 여행과 데이터를 읽고 분석하는 일에 많은 관심을 가지고 있다. 남들이 선뜻 가지 않는 낯선 길을 마다하지 않는 지 동문에게 여행은 무척이나 잘 어울리는 풍경에 틀림없다. 

지영림 동문은 우리 대학교 최우수강사상부터 국민권익위원장 표창, 규제개혁 유공 국민포장, 국민고충처리위원회 우수공무원상 등 수상 경력도 무척 화려하다. 무슨 일을 하든 감동을 이끌어 낼 만큼 혼신의 힘을 기울이는 지 동문. 옴부즈만 업적으로 상을 수상하게 된 것은 고무적인 일임에 틀림없다. 법률과 행정에 대한 전문성을 갖춘 전문가로서 고충을 겪고 있는 이들의 눈물을 닦아주고자 발 벗고 헌신한 공을 인정받은 것이다. 그러나 정작 그는 아직 잘 알려지지 않은 분야인 옴부즈만계에서의 수상은 계속 더욱 정진하라는 격려의 뜻이라며 ‘길 닦는 이’의 기질이 주어진 소명이라 한다. 

“저에겐 도로 닦는 이의 기질이 있어요. 열심히 길을 만들어 놓고 다수의 사람들이 그 길을 이용할 때쯤이면 또 다른 곳에 가서 도로를 닦고 있죠. 이게 제 운명 같습니다.”